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——2008年10月23日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議上

全國人大常委會法制工作委員會主任　李適時

 

 

全國人民代表大會常務(wù)委員會：

　　我受委員長會議的委托，作關(guān)于《中華人民共和國國家賠償法修正案（草案）》的說明。

　　一、修改國家賠償法的必要性

　　國家賠償法是根據(jù)憲法的規(guī)定制定的，于1994年５月12日通過，1995年1月1日起實施。這部法律的制定和實施，對于保障公民、法人和其他組織依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，促進國家機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)，化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定，具有重要意義。國家賠償法實施以來，行政機關(guān)、司法機關(guān)依法處理了一批國家賠償案件，一批當事人依法獲得了國家賠償?？偟目?，我國國家賠償制度的建立與實施，在國家的法制化進程中發(fā)揮了積極作用。

　　與此同時，國家賠償法在實施中也存在一些問題，主要是：賠償程序的規(guī)定比較原則，對賠償義務(wù)機關(guān)約束不夠，有的機關(guān)對應(yīng)予賠償?shù)陌讣涎硬挥栀r償，當事人的合法權(quán)益難以得到保障；有的地方賠償經(jīng)費保障不到位，賠償金支付機制不盡合理；賠償項目的規(guī)定難以適應(yīng)變化了的情況。此外，刑事賠償范圍的規(guī)定不夠明確，實施中存在分歧。這些問題不同程度地阻礙了賠償請求人及時有效地獲得國家賠償。近年來，各有關(guān)方面提出對國家賠償法需要進行必要的修改。到目前，全國人大代表共有2053人次提出了61件修改國家賠償法的議案和14件建議。一些部門、地方和專家學者也從不同角度提出了對國家賠償法的修改意見和建議。

　　根據(jù)國家賠償法的實施情況和各方面的意見，十屆全國人大常委會將修改國家賠償法列入了五年立法規(guī)劃。根據(jù)立法規(guī)劃的要求，法制工作委員會從2005年底開始著手國家賠償法的修改工作，向最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、財政部、司法部、國務(wù)院法制辦等中央有關(guān)部門及部分地方發(fā)函征求修改意見，并先后召開了領(lǐng)銜提出修改國家賠償法議案和建議的全國人大代表座談會、中央有關(guān)部門座談會、法學專家座談會以及國際研討會，還分別到十個省市進行了調(diào)研。此外，對一些國家的國家賠償法律制度進行了比較研究。2008年以來，按照常委會立法工作計劃，法制工作委員會加緊了修改研究工作，在深入調(diào)研并認真研究各方面意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、財政部、司法部、國務(wù)院法制辦等部門協(xié)商溝通，起草了國家賠償法修正案(草案)。

　　二、修改國家賠償法的指導思想和工作思路

　　修改國家賠償法，總的指導思想是以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，落實科學發(fā)展觀，貫徹黨的十六大和十七大精神，堅持實事求是和有法必依、有錯必糾的原則，體現(xiàn)憲法規(guī)定的尊重和保障人權(quán)的精神，體現(xiàn)我們黨以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念。修改工作要注意從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的實際出發(fā)，分清體制機制問題和工作執(zhí)行問題，既要保障公民、法人和其他組織依法獲得國家賠償?shù)臋?quán)利，也要保障國家機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)。

　　國家賠償法涉及公權(quán)力的行使與公民的切身利益，社會影響較大。同時，這部法律涉及民法、刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等多部法律，涉及人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)和監(jiān)獄等司法機關(guān)以及行政機關(guān)行使職權(quán)，法律關(guān)系比較復雜?？偟目矗瑖屹r償法的修改要服務(wù)于改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，要為構(gòu)建和諧社會提供有力的法制保障。在修改思路上，把握突出重點、積極穩(wěn)妥的工作方針，針對法律實施中最突出、最急需的問題進行修改完善；同時注意穩(wěn)步推進，對重大問題瞻前顧后，照顧左鄰右舍，不求一步到位。據(jù)此，草案以完善賠償程序、暢通賠償渠道為重點，兼顧其他問題。對于賠償范圍等一時難以達成共識的問題，草案暫未列入。這些問題需要根據(jù)實際情況進一步研究論證后，再作修改完善。

　　三、修改的主要內(nèi)容

　?。ㄒ唬惩ㄙr償請求渠道

　　國家賠償法規(guī)定，賠償請求人要求刑事賠償，應(yīng)當先向賠償義務(wù)機關(guān)提出，由賠償義務(wù)機關(guān)進行確認。一些人大代表、地方和部門提出，實踐中，有的賠償義務(wù)機關(guān)以各種理由不確認或?qū)Υ_認申請拖延不辦，申請人向其上一級機關(guān)申訴又往往行不通，建議明確規(guī)定，對于賠償義務(wù)機關(guān)不予賠償?shù)模r償請求人有權(quán)向人民法院賠償委員會申請賠償。

　　經(jīng)與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門溝通研究，為保障賠償請求人依法獲得國家賠償?shù)臋?quán)利，建議對這一程序作如下修改：賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當自收到申請之日起兩個月內(nèi)，作出是否賠償?shù)臎Q定。賠償義務(wù)機關(guān)逾期不予賠償，或者賠償請求人對不予賠償?shù)臎Q定或者賠償數(shù)額有異議的，賠償請求人可以向其上一級機關(guān)申請復議。賠償請求人不服復議決定或者復議機關(guān)逾期不作決定的，賠償請求人可以向復議機關(guān)所在地的同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。

　?。ǘ┩晟瀑r償辦理程序

　　國家賠償法對行政賠償程序和刑事賠償程序僅作了原則規(guī)定。一些人大代表、地方和部門提出，現(xiàn)行的國家賠償程序沒有明確期限要求、辦理程序及方式，缺乏可操作性，建議增加賠償義務(wù)機關(guān)、人民法院賠償委員會辦理賠償請求的程序性規(guī)定，促進有關(guān)機關(guān)依法公正處理賠償請求，保障賠償請求人的合法權(quán)益。

　　經(jīng)同有關(guān)部門研究，建議增加以下規(guī)定：一是賠償請求人遞交申請書后，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當出具加蓋本行政機關(guān)印章并注明收訖日期的書面憑證；二是賠償義務(wù)機關(guān)作出賠償決定，應(yīng)當充分聽取賠償請求人的意見，并可以與賠償請求人就賠償方式、賠償項目、賠償數(shù)額依照本法關(guān)于賠償標準的規(guī)定進行協(xié)商。賠償義務(wù)機關(guān)作出不予賠償決定的，應(yīng)當書面通知賠償請求人，并說明不予賠償?shù)睦碛?；三是人民法院賠償委員會處理賠償請求，采取書面審查的辦法。必要時，可以向有關(guān)單位和人員調(diào)查情況、收集證據(jù)。賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)對損害事實及因果關(guān)系有爭議的，賠償委員會可以聽取賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)的陳述和申辯；四是人民法院賠償委員會應(yīng)當自收到賠償申請之日起三個月內(nèi)作出決定。對于疑難、復雜、重大案件，經(jīng)本院院長批準，可以延長一個月。

　　（三）確定雙方舉證義務(wù)

　　國家賠償法對人民法院審理行政賠償案件、人民法院賠償委員會處理刑事賠償案件應(yīng)如何舉證沒有作出規(guī)定。一些人大代表、地方和部門提出，在一些賠償案件中，賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)對于導致?lián)p害發(fā)生的原因各執(zhí)一詞，如沒有關(guān)于舉證的規(guī)定，法院難以認定。特別是受害人被羈押期間死亡的，因賠償請求人無法舉證，這種情況下應(yīng)當明確由監(jiān)管機關(guān)提供證據(jù)。

　　經(jīng)同有關(guān)部門溝通研究，建議在行政賠償程序和刑事賠償程序中分別規(guī)定：賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)對自己提出的主張，應(yīng)當提供證據(jù)。受害人被羈押期間死亡的，被請求機關(guān)對自己的行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系的主張，應(yīng)當提供證據(jù)。

　?。ㄋ模┟鞔_精神損害賠償

　　國家賠償法沒有明確精神損害賠償。目前在民事侵權(quán)賠償中，可以請求賠償財產(chǎn)損失，也可以提出精神損害賠償。一些人大代表、地方和部門提出，國家機關(guān)及其工作人員違法侵犯公民的人身自由及生命健康權(quán)，同樣會對受害人造成精神損害。實踐中，不少賠償請求人要求賠償義務(wù)機關(guān)支付精神損害賠償金。國家賠償法應(yīng)當明確精神損害賠償。

　　經(jīng)與有關(guān)部門研究，建議在國家賠償法現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定：有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一，致人精神損害的，應(yīng)當在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應(yīng)當支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。考慮到現(xiàn)實中這類情況非常復雜，法律難以對精神損害的賠償標準作出統(tǒng)一規(guī)定，可由最高人民法院根據(jù)審判實踐中出現(xiàn)的具體問題，作出具體應(yīng)用的解釋。

　?。ㄎ澹┍Ｕ腺r償費用支付

　　國家賠償法沒有對賠償費用的支付作出具體規(guī)定。根據(jù)國務(wù)院《國家賠償費用管理辦法》的規(guī)定，現(xiàn)行做法是，在賠償責任確定后，由賠償義務(wù)機關(guān)先向賠償請求人墊付賠償金，然后再向同級財政申請核銷賠償費用。各地反映，這一做法實施中存在以下問題：一是一些縣、市由于財政困難，多年來一直沒有設(shè)置國家賠償費用預算，用于國家賠償?shù)馁M用難以保障。二是近年來推進財政預算體制改革和細化部門預算，一些地方國家機關(guān)已經(jīng)沒有先行墊付的資金，失去了先行墊付的條件。三是有的賠償義務(wù)機關(guān)采用“私了”的辦法支付賠償金，不到財政部門申請核銷。四是有的地方要求賠償義務(wù)機關(guān)必須先處理責任人并追償以后，才能向財政申請核撥，財政部門僅核撥追償后的差額部分。因此，各地普遍要求完善現(xiàn)行國家賠償費用的支付方式。

　　經(jīng)同財政部等部門溝通研究，建議增加規(guī)定：賠償請求人憑生效的判決書、復議決定書、賠償決定書或者調(diào)解書，向賠償義務(wù)機關(guān)申請支付賠償金。賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當自收到支付賠償金申請之日起七日內(nèi)，依照預算管理權(quán)限向有關(guān)的財政部門提出支付申請。財政部門應(yīng)當自收到支付申請之日起十五日內(nèi)支付賠償金。

　　另外，修正案（草案）還對侵犯生命健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的賠償項目作了適當調(diào)整，對條文順序也作了相應(yīng)調(diào)整。

　　《中華人民共和國國家賠償法修正案（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。